Introduction

La répartition des ressources en eau à l’échelle mondiale montre que l’Europe n’est pas un continent particulièrement riche en matière de ressources en eau douce et qu’avec seulement 8% des ressources en eau douce du monde pour une part de la population mondiale de 13%, l’Europe est dans une situation similaire à celle de l'Afrique qui dispose de 11% des ressources en eau douce pour 13% de la population de la planète et est nettement moins bien lotie que les continents américains.

De plus, l'homme a façonné ces ressources en eau pour satisfaire ses besoins et a ainsi engendré des problèmes de surexploitation et de pollution.

En Europe de nombreuses rivières, eaux souterraines et côtières sont déjà mises à mal et sont impropres à certains usages. Les activités humaines ont des impacts bien souvent négatifs sur le cycle de l’eau qu'il s'agisse de l’aménagement des cours d’eau pour la navigation, la production d’énergie, les loisirs, le captage de l’eau des rivières ou des nappes pour satisfaire les besoins en eau domestique, agricole ou industrielle ou bien encore les rejets de ces mêmes activités. Dans les océans et les mers qui bordent l’Europe, la pollution qu’elle soit apportée par les rivières, liées à la navigation ou à l’exploration minière ainsi que la surpêche menacent les écosystèmes des côtes et des eaux profondes.

La réponse apportée par l’Union européenne pour garantir la préservation de ses richesses aquatiques et retrouver des ressources en eau de bonne qualité est globale et prend en compte le cycle de l'eau dans son ensemble. L’établissement de la Directive Cadre sur l’Eau (DCE) constitue une démarche innovante répondant au besoin d’une approche intégrée indispensable lorsque l’on aborde la question environnementale.

Cette approche s’inscrit également dans le cadre d’une évolution des concepts internationaux en matière de gestion des ressources en eau. En effet, la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE) est une notion apparue après les conférences internationales de Dublin et Rio de Janeiro de 1992 et qui s’est répandue comme une réponse aux enjeux de développement économique et social liés à l’eau.

Pour l’Europe, cette notion n’est plus théorique mais devient une démarche pratique puisque les 25 Etats-membres de l’Union européenne ont une obligation de mise en œuvre. Ainsi près de 10% de la population mondiale est concerné par ce nouveau cadre pour l’eau en Europe.

Mais l'eau est également une des composantes de la politique de coopération au développement de l'Union européenne. En faisant de la réduction de la pauvreté une de ses priorités, l'UE a reconnu que l'eau constituait une ressource fondamentale pour l'économie et l'environnement et qu'à ce titre elle devait faire l'objet d'une attention particulière. Un cadre général pour une approche sectorielle dans le domaine de l'eau pour les pays en développement a été adopté par la Commission en 2002. Cette approche s'appuie sur une gestion durable et intégrée des ressources en eau prenant en considération non seulement les besoins humains mais aussi ceux de l'environnement.

L'Union européenne a lancé en Septembre 2002 une initiative pour l'eau, fondée sur les principes de cette approche. Ainsi l'Europe peut-elle mettre à profit son savoir-faire pour contribuer au développement des pays partenaires confrontés, non seulement au problème crucial de la gestion des ressources en eau mais avant tout à la question de l’accès aux services d’eau et d’assainissement pour les populations.

Cet article présente donc la question de l’Europe de l’eau non seulement sur son propre territoire mais aussi au-delà de ses frontières.

 

L’eau des européens

Trente années d’expérience

Le cadre actuel est l’aboutissement d’une politique européenne de l’eau vieille d’une trentaine d’années et d’une demande de plus en plus pressante des citoyens de pouvoir jouir d’un environnement de qualité et d’une sécurité accrue en matière de santé publique que ce soit pour la baignade ou pour les eaux destinées à la consommation humaine.

La législation européenne sur l’eau – qui est la plus ancienne des politiques européennes dans le domaine de l’environnement- a commencé, dans les années soixante-dix, par une « première vague » de directives, fixant des objectifs de qualité en fonction des usages : baignade, eau potable, eaux piscicoles ou encore conchylicoles. Une seconde phase de la politique européenne de l’eau a consisté à lutter contre le déversement de substances polluantes dans les milieux aquatiques en établissant des normes non plus pour les usages de l’eau mais pour les rejets dans les eaux. Ainsi sont nées, dans les années 90, les directives pour les eaux résiduaires urbaines, les nitrates d’origine agricole mais aussi les émissions polluantes provenant des industries.

Les investissements réalisés au cours de ces trente années ont permis d'améliorer significativement la qualité de l'eau et on retrouve aujourd’hui les saumons qui avaient disparus dans des fleuves comme le Rhin.

Néanmoins, l’absence de lisibilité de l'ensemble des textes relatifs à l’eau a conduit la puissance publique à s’interroger sur la bonne harmonisation des différentes directives et la nécessité d’une refonte fondamentale de la politique communautaire de l’eau est apparue en 1995. La Commission européenne, le Parlement et le Conseil européens se sont mis d’accord pour engager un processus de restructuration profonde de la politique communautaire de l’eau afin d'assurer une protection encore plus efficace et une utilisation durable des ressources en eau.

La directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, communément appelée Directive Cadre sur l’Eau constitue l’outil opérationnel pour mettre en œuvre une gestion intégrée des ressources en eau à l’échelle de l’Union européenne. Le texte final a été adopté par le Conseil et le Parlement européen en Octobre 2000 et est entré en vigueur en Décembre 2000.

 

Un cadre efficace et cohérent pour la gestion des ressources en eau en Europe

Pour répondre à la fragmentation de la politique européenne de l’eau, la DCE propose un cadre opérationnel efficace qui permet de rationaliser les mesures à prendre sur un territoire. Le but est de coordonner l’application des différentes directives existantes de manière à atteindre les objectifs fixés par la nouvelle. Ces objectifs sont des objectifs de résultats qui doivent être atteints pour les eaux de surface, souterraines et côtières.

Une des innovations de ce texte est le choix de l’unité de lieu pour sa mise en œuvre. L’échelon de bassin versant a été reconnu comme étant le territoire à l’échelle duquel une gestion de l’ensemble des ressources en eau est pertinente, et ce quelque soit la taille ou le caractère transfrontalier du bassin. Sur ce territoire sont prises en compte non seulement les eaux douces de surface mais également les eaux souterraines ainsi que les eaux côtières. La directive se préoccupe ainsi du cycle de l’eau dans son ensemble en les associant dans leur gestion.

Les objectifs sont fixés au niveau du bassin hydrographique et, au travers de l’analyse de l’impact des activités humaines, on détermine si la législation existante permet l’atteinte de ces objectifs ou s’il est nécessaire que l’Etat membre prenne des dispositions complémentaires. Ces mesures additionnelles peuvent par exemple consister en des réductions plus importantes des rejets industriels, agricoles ou urbains.

L’originalité de ce texte est également de considérer conjointement des objectifs de qualité des eaux que des mesures appropriées (application de la législation existante ou mesures complémentaires) permettront d’atteindre et des objectifs de réduction des émissions polluantes. Pour ces derniers, la directive prévoit d’établir au niveau européen une liste de substances prioritaires classées en fonction du risque encouru et de définir pour ces substances des mesures de réduction applicables aux principales sources des émissions concernées. C’est l’approche combinée qui permet de conjuguer les effets de réduction de la pollution à la source et les mesures nécessaires à l’atteinte des objectifs de qualité des eaux.

Concernant les objectifs environnementaux, la nouvelle politique européenne de l’eau répond au besoin de protéger les écosystèmes aquatiques, les ressources en eau destinées à l’alimentation en eau potable et les eaux de baignade en fixant des objectifs de qualité pour les eaux superficielles et souterraines. Il s’agit de restaurer la qualité des eaux mais également de maintenir une bonne qualité lorsqu’elle existe. Ce sont les principes de non détérioration et de bon état des eaux qui s’appliquent. Ce dernier s’exprime différemment selon le type d’eau. On parle ainsi de bon état écologique des masses d’eau superficielles qui recouvre à la fois des critères chimiques, hydromorphologiques et biologiques. Le délai pour atteindre ces objectifs environnementaux est 15 ans.

La directive est caractérisée par une certaine souplesse puisqu'elle intègre une flexibilité quant aux objectifs. Des régimes de dérogations sont prévus. Ils concernent aussi bien des dérogations temporaires en cas de force majeure (sécheresse prolongée par exemple) et des extensions de délai que l’adoption d’objectifs environnementaux moins stricts. L’utilisation de cette flexibilité sera probablement assez importante puisque les premiers éléments d'analyse montrent qu’un grand nombre de masses d’eau risque de ne pas atteindre les objectifs fixés dans le délai imparti.

Enfin, la directive rationalise la législation européenne sur l’eau en abrogeant dans un délai maximal de treize ans à compter de son adoption sept des directives de la « première vague ».

 

Des principes novateurs

En fournissant un cadre global et en imposant une démarche de planification, fondée sur un cycle de 15 ans, l’UE s’assure que les Etats membres s’engagent dans une nouvelle approche intégrée permettant l’atteinte d’objectifs ambitieux pour les toutes les ressources en eau de l’Europe selon un calendrier bien précis.

Parmi les principes novateurs de cette directive, on retrouve au premier plan l’utilisation des instruments économiques qui permettent d’assurer la mise en place d’une tarification devant inciter à l’utilisation rationnelle des ressources ainsi qu’à la contribution de chaque secteur économique à la récupération des coûts. Le principe pollueur payeur est ainsi reconnu au niveau européen dans le domaine de l’eau.

Un autre principe essentiel de ce texte est la participation du public. En effet, la directive prévoit l’association des citoyens et des usagers afin de concilier les intérêts de tous les groupes concernés par les usages de l’eau mais aussi pour faciliter la mise en œuvre des actions définies pour atteindre les objectifs. La transparence du processus est ainsi assurée grâce à l’information et à la consultation du public.

Le principal outil de cette directive est le plan de gestion qui intègre tous les outils nécessaires à l’atteinte des objectifs à l’échelle du bassin versant. La directive dote les Etats membres de solides moyens de planification et de gestion qui devraient permettre une harmonisation des procédures tout en respectant le caractère local de la gestion des ressources en eau. En effet, l’adaptation aux conditions particulières est rendue possible grâce à une flexibilité qui doit être étudiée au cas par cas et qui doit permettre d’arriver à la solution la plus avantageuse.

Les premiers plans de gestion doivent être définis en 2009, puis, selon un rythme de 6 ans.

 

Innovation encore dans la mise en œuvre

L’aboutissement du processus de développement de cette nouvelle politique européenne de l’eau a été l’établissement d’un réseau des directeurs de l’eau comme élément moteur de la coopération européenne en matière de politique de l’eau intra muros.

Pour ce nouvel élément de la législation européenne qui introduisait des concepts nouveaux et présentaient des enjeux importants, il fallait que le mécanisme de mise en œuvre soit lui aussi innovant, le défi pour la Commission étant d’assurer la cohérence de l’ensemble et l’anticipation des problèmes dans d'application. Pour cela, un processus unique a vu le jour peu après l’adoption du texte : les directeurs de l’eau des Etats membres, la Commission mais aussi les pays associés, se sont ainsi mis d’accord pour définir une stratégie commune de mise en œuvre de la directive. Sont également associés à cette mise en œuvre commune des partenaires du monde associatif et professionnel.

Engagée depuis six ans, cette coopération constructive se poursuit tout en s’adaptant aux nouveaux défis auxquels est confronté l’ensemble des partenaires.

Des outils ont ainsi été développés, des méthodes de travail communes ont été mises au point le tout appuyé par des exercices d’application.

Dans les premières phases, l’appropriation des questions fondamentales a été réalisée grâce au développement de lignes directrices sur des sujets qui nécessitaient la définition d’une vision ou d’une approche commune. Une phase de test s’en est suivie, permettant à des bassins pilotes de tester les recommandations contenues dans ces guides. Quinze bassins dans différents pays se sont ainsi engagés dans une application anticipée de la directive. L’ensemble des informations et documents est accessible sur Internet.

Le chantier majeur pour la mise en œuvre aujourd’hui est la définition des critères permettant d’établir les objectifs environnementaux de cette directive. Ce sont eux qui vont fixer le niveau d’exigence de résultat. Là encore les directeurs de l’eau se sont engagés dans la mise au point d’un système cohérent et comparable d’interprétation du bon état écologique des eaux.

Un autre élément structurant de l’édifice européen est la construction d’un système d’information de l’eau européen -WISE. Prévu pour être opérationnel en 2010, il se veut flexible et modulaire, permettant non seulement d’assurer les fonctions de vérification de la conformité des directives mais aussi d’évaluation et d’analyse thématique ou géographique.

 

Les enjeux d'aujourd'hui pour les eaux de demain

Le démarrage de la mise en œuvre de la directive cadre Eau montre de bons résultats. Les obligations de reporting ont été assurées à 90% et la transposition en droit national a été réalisée pour 23 Etats membres et les rapports dus en 2004 et 2005 ont tous été rendus à l’exception de l’Italie.

Quant aux directives existantes, qui constituent des pièces maîtresses du succès de la mise en œuvre de la DCE, comme la directive sur les eaux résiduaires urbaines ou la directive Nitrates elles connaissent certains problèmes d'application qui se reflètent dans les contentieux en cours. Les infractions concernent aujourd’hui de nombreuses directives et des procédures juridiques sont engagées contre les Etats membres.

A titre d'exemple on peut citer la directive sur les Eaux Résiduaires Urbaines qui constitue l’une des plus coûteuses législations environnementales et par conséquent entraine des difficultés de mise en œuvre. Le dernier bilan de la mise en œuvre de cette directive publié en 2004 indiquait que, d epuis 1994, la Commission avait adressé 34 avis motivés dans le cadre de procédures d’infraction au titre de l’article 226 du traité, en lien avec cette directive. Quinze affaires ont depuis été clôturées, car les pays concernés ont entre-temps amélioré la mise en œuvre de la directive. Au 17 juillet 2003, 16 procédures d’infraction contre des États membres concernaient exclusivement les matières visées par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Dans trois autres procédures d’infraction, la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires était concernée en même temps que d’autres directives, comme celle relative aux eaux de baignade, celle relative aux eaux conchylicoles ou d’autres.

Pour permettre la pleine exécution du droit communautaire dans le domaine de l'eau, la voie privilégiée aujourd'hui par la Commission européenne est la coopération, comme l'illustre la démarche engagée pour la directive cadre. Néanmoins, l'action contentieuse et les sanctions pécuniaires restent une ultime solution.

A l'avenir, de nouveaux défis concerneront la mise en œuvre des directives filles, liées à la Directive cadre, qui sont actuellement en cours d’adoption.

Il s’agit de la directive sur les Eaux souterraines, pour laquelle un accord est attendu d’ici fin 2006, après la procédure de conciliation entre le Parlement et le Conseil. Une des questions en cours de discussion porte sur le principe de précaution et les liens avec la directive Nitrates.

La seconde directive fille concerne les limitations ou des modifications d'utilisation de certains produits chimiques. Un nombre de polluants chimiques ont été identifiés comme présentant un risque pour les systèmes aquatiques. Trente trois substances prioritaires ont été listées en 2001, incluant des substances prioritaires dangereuses identifiées du fait de leur persistance et leur toxicité. La Commission a adopté une proposition de directive qui vise à fixer des normes de qualité pour ces substances et des mesures de réduction des émissions.

Au-delà de l’application directe de la directive cadre, des chantiers complémentaires sont en cours.

Le plus avancé est celui des inondations pour lequel une directive est en cours de discussion, suite à une prise de conscience liés aux épisodes de ces dernières années. En effet, entre 1998 et 2004, l’Europe a vécu plus de 100 épisodes d’inondations désastreuses dont celle catastrophique qu’ont connu le Danube et l’Elbe au cours de l’été 2002. Depuis 1998, les crues ont provoqué plus de 700 morts, le déplacement d’environ un demi million de personnes et des pertes d’au moins 25 milliards d’euros. L’objectif de cette directive est de développer des plans de gestion des risques d’inondations focalisés sur la prévention, la protection et la mitigation des inondations. La mise en œuvre et le calendrier devraient être en phase avec la directive cadre sur l’eau puisque l’unité de l’eau est là aussi, le bassin versant.

Concernant la gestion des sécheresses, et suite aux récentes épisodes qui ont touché les pays du Sud de l'Europe en 2003 et 2005, les Etats membres ont souhaité très récemment développer une action au niveau communautaire. Les enjeux économiques, non chiffrés à l’échelle de l’Europe, pourraient largement dépasser ceux des inondations. Bien que la DCE n'ait pas comme vocation initiale la résolution des problèmes de quantité, elle permet néanmoins d'intégrer –dans une certaine mesure- les problèmes posés par la gestion quantitative des ressources en eau. Mais le problème des sécheresses se pose non seulement en termes de gestion des ressources en eau mais également en termes de gestion de risques. L'ensemble de ces questions est en cours d'examen par la Commission.

Enfin, la gestion des eaux côtières et la préservation des richesses des mers sont également une préoccupation de l’Union européenne. Une des sept stratégies thématiques proposées dans le sixième programme d’action pour l’environnement concerne la stratégie marine. Cette stratégie inclut une directive dont l’objectif est la protection des eaux marines et fixe des objectifs de bon état environnemental à atteindre d’ici 2021. Pour sa mise en œuvre, elle s’appuiera sur les conventions internationales existantes mais l’appropriation du processus de l’Union européenne par les états voisins sera un facteur déterminant de l’atteinte des objectifs environnementaux. La coopération des pays comme la Russie ou les pays voisins du Sud de la Méditerranée est à cet égard essentiel.

 

 

L’Europe de l’eau dans le monde

Les Sommets de la Terre et les Objectifs du Millénaire pour le Développement

Le premier sommet de la Terre à Rio, en 1992, focalisé sur la question de la préservation de l’environnement et la poursuite du développement des pays du Sud, avait déjà mis l’accent sur la nécessité d’assurer à tous un approvisionnement en eau de qualité tout en préservant les fonctions vitales des écosystèmes. Le développement durable est resté à l’agenda des Nations Unies et en 2002, à Johannesburg, le constat de la situation actuelle démontrait cruellement que peu de résultats avaient été atteints et que les enjeux d’équité sociale et de pauvreté restaient d’autant plus importants.

L’accès à l’eau et à l’assainissement demeurait une priorité que les chefs d’état des Etats Membres des Nations Unies avaient incluse parmi les objectifs du Millénaire pour le développement. Réduire de moitié, d'ici à 2015, le pourcentage de la population qui n'a pas accès de façon durable à un approvisionnement en eau potable et à un assainissement de base sont les objectifs intégrés dans l’Objectif du Millénaire pour le Développement n°7 « assurer un environnement durable », fixés en 2000.

En 2002, encore 1.1 milliard de personnes ne bénéficiaient pas d’un accès durable à un approvisionnement en eau potable et 2,6 milliards étaient encore sans assainissement correct.

Ces objectifs ne peuvent être atteints avec les schémas de consommation et d'exploitation d’aujourd’hui et supposent que l’on renforce la coopération internationale à un niveau sans précédent. Les bénéfices attendus se chiffreront seulement en termes sanitaires mais aussi en termes économiques.

 

La contribution de l'Europe à l'Objectif Eau - Une Initiative Européenne pour l’Eau

Ces préoccupations sont partagées par les Européens qui ont considéré l'eau et particulièrement l’accès à l’eau potable et à l’assainissement comme un élément fondamental de l'atteinte des objectifs de développement inscrits dans le traité instituant la Communauté européenne – réduction de la pauvreté, développement économique et social durable, intégration des pays en développement dans l'économie mondiale. La notion de pauvreté, comprend non seulement l'absence de revenu ou de ressources financières mais également la notion de vulnérabilité, d'impossibilité d'accéder, de façon adéquate à la nourriture, l'éducation, la santé, aux ressources naturelles, aux services, aux infrastructures, etc. C'est ainsi que garantir à tous l'accès aux ressources de base et étendre la distribution des services aux personnes les plus démunies constituent un objectif prioritaire de stratégie de lutte contre la pauvreté. Etant donné que l'eau est un bien social, économique et environnemental fondamental pour l'activité humaine, une saine gestion de cette ressource et des services qui s'y rattachent est un préalable pour un accès durable aux services d’eau.

La politique d’aide dans le domaine de l’eau, adoptée par la Commission européenne dans les pays en développement a progressivement évolué, passant d’une approche par projet centré sur l’approvisionnement en eau et traitant essentiellement de problèmes techniques, à une approche par programme reflétant de plus fortes préoccupations sociales et environnementales et soucieuse d’améliorer la gestion des ressources. Par ailleurs, la plupart des Etats Membres qui attachaient une importance particulière à la coopération au développement dans le domaine de l’eau ont vu leurs politiques s’orienter elles aussi vers l’adoption de programmes d’aide sectoriels.

Le poids que représentait l’aide au développement de l’Union européenne dans le domaine de l’eau était de 1,4 milliard d’euros en 2002, ce qui en fait le plus grand bailleur de fond dans ce secteur. La coordination et la complémentarité des politiques de la Commission et des Etats membres - prévues dans le traité- constituent par ailleurs des outils qui permettent d’accroître l’efficacité de la coopération communautaire.

L’ensemble de ces éléments, qui sont intégrés dans la stratégie de coopération au développement dans le domaine de l'eau, a été pris en compte pour bâtir une initiative européenne pour l'eau. Celle-ci a été lancée lors du Sommet mondial sur le Développement Durable de Johannesburg, en 2002, par le Président de la Commission Européenne, Romano Prodi, et le Président de l'Union européenne en exercice, Anders Fogh Rasmussen.

Les enjeux sont immenses et l’atteinte de l’Objectif du Millénaire pour le Développement relatif à l’eau nécessite que, chaque jour, plus de 120 000 et 240 000 personnes soient connectées respectivement à des services d’eau et d’assainissement.

Ces objectifs ambitieux ne peuvent être atteints qu'en défendant une approche nouvelle, fondée sur une mobilisation renforcée des moyens et des hommes.

En particulier la communauté des donateurs doit, toute entière unir ses efforts afin d'aider les pays partenaires à trouver des solutions pour relever ces défis. Par ailleurs, le rôle des pays et régions partenaires est crucial puisqu'il leur incombe d'assigner une place toujours plus importante à l'eau dans leurs programmes politiques.

Enfin, en termes de moyens financiers, les efforts doivent être accrus si l'on veut atteindre les objectifs. D'après les experts du panel Camdessus, les flux financiers annuels devraient être au moins doublés.

"Le consensus européen pour le développement", adopté en 2006, reprend ces valeurs communes que sont l'appropriation, le partenariat, un dialogue approfondi, la participation de la société civile, l'égalité des sexes et un engagement continu afin de prévenir la fragilité des états. Il rappelle également que l'Union européenne s'est engagée à augmenter les budgets d'aide et à atteindre 0.7% du revenu national brut d'ici à 2015, avec un objectif intermédiaire de 0.56% d'ici à 2010.

 

L'abandon de l'option "business as usual"

Le choix de cette Initiative est l'abandon de l’option "business as usual". Innovation, coordination des aides, développement de nouveaux partenariats et coopération renforcée, prise en compte de l’ensemble des acteurs, sont autant d’orientations que cette initiative compte développer.

La stratégie globale consiste à mobiliser plus de moyens et à optimiser ces moyens afin de contribuer à la réalisation d'actions débouchant sur un accroissement du nombre de personnes ayant un accès durable à l’eau potable et à l’assainissement, le préalable étant le développement d’une approche intégrée de la gestion des ressources en eau qui doit permettre d’assurer la disponibilité à long terme d’une ressource en quantité et en qualité.

L’Initiative promeut les principes de bonne gouvernance et encourage les pays partenaires à faire de l’eau une priorité dans leurs agendas politiques.

Le principal outil de cette stratégie est la mise en œuvre de partenariats régionaux, entre pays tiers et Union européenne. L’appropriation par les partenaires doit en être le moteur afin de répondre aux demandes des pays.

Ainsi, un premier partenariat stratégique a été signé entre les ministres de l’eau de l’Afrique et l’Union européenne à Johannesburg, en 2002, suivi du lancement du partenariat pour la région d’Europe de l’Est, du Caucase et de l’Asie Centrale. C’est en mars 2006, à Mexico, en marge du quatrième Forum mondial de l’eau, que les ministres de l’eau d’Amérique Latine se sont engagés avec l’Union européenne à mettre en œuvre un partenariat pour l’eau. Une composante régionale de l’Initiative a par ailleurs été lancée en Méditerranée en 2003.

Chaque région fait l’objet d’un programme spécifique répondant aux enjeux humains, hydrologiques, politiques et économiques de la zone. Mais les modes de fonctionnement sont identiques. Le caractère multi partenarial de l’Initiative est un aspect fondamental et pour cela, l’ensemble des acteurs de l’eau est convié à définir la stratégie régionale et les priorités d’action pour l’initiative au niveau régional. Les premiers partenaires concernés sont bien sûr les gouvernements centraux, mais sont associés les organisations non gouvernementales, les autorités de bassin, les gouvernements locaux ou encore les opérateurs publics ou privés.

Les efforts des partenaires se focalisent essentiellement à deux niveaux : le niveau national et régional.

C’est au niveau des pays partenaires que des stratégies claires, élaborées par les acteurs de l’eau du pays concerné, fournissent le cadre idéal pour atteindre la complémentarité et la coordination des aides évitant ainsi les « doubles emplois » et mettant à profit les effets de synergie. Ainsi se sont développés des « dialogues nationaux » en Afrique, avec des premiers retours positifs au Ghana et en Ethiopie notamment, et ils s’initient en Méditerranée et en Europe de l’Est/Caucase/Asie Centrale.

Au niveau régional, ce sont des actions au niveau des bassins versants transfrontaliers qui mobilisent les partenaires. C’est le cas en Afrique où des projets de coopération sur cinq bassins transfrontaliers ont été soutenus par l’Initiative. Ainsi, par exemple, le bassin de la Volta a-t-il fait l’objet d’une action concertée qui a permis de mettre sur pied l’autorité de bassin, en charge de la gestion des ressources en eau de l’ensemble du bassin hydrographique. En Méditerranée l’accent a porté davantage sur des actions de renforcement des capacités à travers la mise en place de formations, groupes de travail etc.

 

En 2006, des acquis mais encore des lacunes

Le processus mis en place à Johannesburg par l'Union européenne est davantage un mécanisme définissant de nouvelles modalités de travail qu’un outil opérationnel ou financier. Même si l’objectif visé au final est très concret et concerne les populations directement, l’Initiative de l’Union européenne est tout d'abord une force d’entraînement pour rendre plus efficaces sur le terrain les actions des partenaires. Par conséquent, il est difficile d'en tirer un bilan quantitatif et les progrès réalisés depuis 2002 sont davantage qualitatifs.

Les principaux acquis de cette initiative concernent le développement du processus comme par exemple l'accroissement de la mobilisation des ressources de l’Union européenne en charge des problèmes de l’eau dans les pays tiers. Les communautés du monde du Développement, de l’Environnement et de la Recherche, tant au niveau communautaire que régional ou national -gouvernements, organisations non gouvernementales ou opérateurs- travaillent aujourd'hui davantage de concert pour faire avancer la cause de l’eau.

L’Initiative de l’eau est également un facteur d'amélioration de la coordination et de complémentarité de l'aide puisqu'elle met en œuvre, dans les pays où cela n'existe pas encore, des moyens pour travailler ensemble sur des programmes prioritaires nationaux et établir leurs stratégies de financement.

En matière de mobilisation de la connaissance, d’innovation et de recherche, l’Initiative a contribué à drainer de nombreux projets. Le dernier en date, qui illustre parfaitement l’objectif de coordination fixé par l’Initiative, consiste à coordonner les programmes nationaux de recherche des Etats membres qui portent sur l’eau dans les pays en développement.

Sur le plan des moyens financiers complémentaires générés grâce à l’Initiative, le succès le plus significatif réside dans l'adoption de la Facilité eau ACP-EU. Dotée de 500 millions d’euros, elle permet, grâce à son effet de levier de générer des fonds supplémentaires et de contribuer très concrètement à l’atteinte des objectifs. La première tranche de 250 millions d’euros financera des projets qui auront pour effet de permettre un accès à l’eau potable et à l’assainissement à 10 millions et 5 millions de personnes supplémentaires respectivement en 2010.

Enfin, l’Initiative est un vecteur permettant de promouvoir la mise en place d’une gestion intégrée des ressources en eau en tant qu'élément préalable à tout projet d’accès à l’eau durable. Dans ce domaine, l’Union européenne a démarré un processus conjoint entre l’Initiative de l’eau et la DCE qui valorise l’expérience acquise par les Etats membres pour promouvoir de bonnes politiques de gestion intégrée des ressources en eau. Les principes, outils, méthodologies mis au point en Europe au travers de la mise en œuvre de la DCE sont identifiés, valorisés et adaptés au contexte des régions couvertes par l’Initiative. Lancé en 2004 en Méditerranée, ce processus contribue à la mise en œuvre de la politique de voisinage de l’Union européenne en posant les bases du rapprochement des législations des pays voisins vers les standards de l’Union européenne dans le domaine de l’eau.

De vives critiques ont été émises par plusieurs partenaires sur le manque de réalisations concrètes de l’Initiative, la lenteur de ces fonctionnements et l’absence d’engagement affirmé de ses protagonistes.

Il faut rappeler que le terme de cette Initiative est 2015 et que son ambition est de modifier les comportements et de mettre en œuvre de nouveaux modes de fonctionnement intégrant un véritable partenariat, une complète coordination et la prise en compte d’une gestion intégrée des ressources en eau. Ceci nécessite un engagement politique de longue haleine, la mobilisation de nombreux partenaires et l’appui de ressources financières adéquates. Par conséquent, les étapes préalables de définition et de mise en place des outils de travail ont été longues et ne permettent de recueillir les fruits qu'à moyen ou long terme.

La mise en œuvre de moyens de suivi quantitatif des progrès réalisés permettront de mettre en évidence les lacunes du système et les moyens nécessaires pour les combler. Un système de monitoring et de reporting de l'Initiative est en cours d'installation et devrait pouvoir permettre de quantifier les premiers résultats obtenus.

Mais la condition sine qua non à l'activation du processus réside dans un engagement plus important de la part de l'ensemble des partenaires, notamment du côté de l'Union européenne -Etats membres et Commission- et une véritable volonté d'œuvrer tous ensemble pour que des actions concrètes coordonnées voient le jour et permettent d'augmenter le nombre de personnes ayant un accès à l'eau et à l'assainissement.

 

Les défis à relever pour une véritable gestion intégrée des ressources en eau en Europe et au-delà

Intégrer l'eau dans l'économie

Tous les pays sont confrontés à des choix de développement qui se traduisent par l’essor des activités humaines. Si l'on veut mettre en place une politique de gestion intégrée des ressources en eau, c'est l’impact de ces activités humaines qui doit être considéré et ce, quelque soit le niveau social et économique du pays. Inversement, l’accroissement des biens ne peut être garanti que si les richesses naturelles sont préservées.

La prise en compte d'une vision globale pour la gestion des ressources en eau est donc indispensable. Eaux de surface et eaux souterraines sont impactées de façon différente dans le temps et l'espace mais subissent tout autant les effets de nouveaux pompages ou de déversement de substances polluantes. Les excès dans l'utilisation de l'eau peut entrainer des conséquences irréversibles préjudiciables à l'équilibre global du cycle de l'eau. Des efforts substantiels doivent être poursuivis pour s’assurer que la priorité est donnée à des politiques de gestion par la demande qui permet de maîtriser les coûts et d’assurer une gestion pérenne des ressources.

L'intégration de la question de l'eau dans les politiques sectorielles prend donc tout son sens. Le développement de l'agriculture – que ce soit pour les pays en développement pour leur sécurité alimentaire ou en Europe- doit intégrer ses impacts sur les plans quantitatif et qualitatif. L'utilisation de certaines ressources non renouvelables ou la surexploitation de certaines autres doivent être maîtrisées ou abandonnées afin de s'assurer de la disponibilité et de la qualité des ressources en eau dans le futur. La mobilisation de l'eau pour le développement de l'hydroélectricité pose également une question similaire: le développement d'une énergie "propre" peut se faire au détriment des ressources en eau et des systèmes aquatiques.

Plus généralement, l'ensemble des secteurs –navigation, industries, tourisme, etc. – qui génèrent des nuisances pour les ressources en eau doivent prendre en considération l'incidence de leur développement sur les ressources en eau. Les analyses économiques faites à l'échelle des bassins ou bien et le calcul des coûts de dégradation des ressources en eau établis pour certains pays illustrent cette nécessité.

Cela signifie que les différents secteurs tant au niveau central (ministères en charge des politiques sectorielles) que local (usagers, responsables localement des prélèvements, déversements modification du régime des eaux) doivent travailler ensemble avec les responsables de la politique de l'eau et de la gestion des ressources en eau.

 

Utiliser l'économie pour mieux gérer l'eau

L'ensemble de ces usages et altérations des ressources en eau et des systèmes aquatiques doit être pris en compte dans la dimension économique de la gestion des ressources. L'un des piliers de la mise en œuvre d'une gestion intégrée est la comptabilisation économique de tous les impacts, qui doit se répercuter dans une tarification appropriée.

C'est aujourd'hui l'une des difficultés rencontrées dans l'application de la directive cadre sur l'eau et l'un des points délicats de définition de politiques de l'eau dans certains pays en développement. En effet, dans les premiers rapports d'application de la DCE remis par les Etats membres, l'aspect "économique" n'est pas à la hauteur des enjeux et les politiques de tarification appliquées, telles que mentionnées dans ces rapports, ne répondent pas à l'objectif de la directive. La question de la tarification des services d'eau potable et d'assainissement est également une question majeure aujourd'hui pour les pays en développement qui doivent prendre en compte les fortes contraintes sociales de certaines zones comme le milieu rural ou les zones périurbaines d'habitat insalubre.

Les principes "pollueur-payeur" et de récupération des coûts sont indissociables de l'utilisation pérenne du patrimoine aquatique.

Par ailleurs l'utilisation d'outils économiques comme les analyses coûts/bénéfices permettent de définir les meilleures options possibles pour la gestion des ressources en eau.

 

Prendre en compte l’ensemble des acteurs de l'eau

Un des principaux fondamentaux de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau est la prise en compte de tous les acteurs concernés par la gestion de la ressource. L'eau se gère au quotidien avec ceux qui l'utilisent et chaque usage en un point donné à un impact sur un autre usage à l'aval.

Le succès de l’exécution des décisions prises dans le domaine de l’eau, notamment pour la mise en œuvre de mesures de protection ou de restauration dépend de ceux qui les mettent en œuvre; ils doivent être informés et impliqués le plus en amont possible des projets ou programmes d'aménagement et associés dans la définition des politiques.

La mise en pratique de ce principe pose de nombreuses questions à tous les pays sur les parties prenantes à mobiliser et les modes de participation.

En Europe, la démarche initiée avec la directive cadre sur l'eau contraint aujourd’hui les décideurs à réfléchir sur les conséquences des actes d’aménagement du territoire, à se positionner dans la durée et à prendre en compte les avis des usagers, citoyens, parties prenantes du développement local.

La prise en compte de la participation du public dans les politiques de l'eau des pays partenaires est également une des priorités de l'Initiative européenne de l'eau.

 

Préparer la gestion des bassins transfrontaliers

Deux cents soixante bassins versants à travers le monde sont transfrontaliers. Les pays qui partagent ces ressources naturelles devraient pouvoir s’entendre pour les gérer harmonieusement. Mais il n’existe pas d’obligation de coopération au niveau international contraignant les états à gérer en commun les rivières ou les aquifères transfrontaliers. Des conventions internationales, négociées au cas pas cas, existent dans certains cas et apportent une solution au problème.

L’Initiative européenne pour l’eau en a fait une priorité forte puisque c’est un enjeu essentiel pour l’atteinte des Objectifs du Millénaire.

Sur le territoire européen, des obligations sont apparues avec la directive cadre. Les Etats membres doivent produire un plan de gestion pour les bassins transfrontaliers et par conséquent doivent mettre les moyens en commun pour le définir et l’appliquer. La dimension transfrontalière est également un élément clé de la future directive sur les inondations. L’Europe a une expérience positive puisque le Danube, fleuve le plus partagé au monde puisqu’il traverse 18 pays, a déjà entamé une coopération qui a permis d'aboutir à la production de la première analyse commune à l'ensemble des pays situant les enjeux. Ce rapport, qui correspond à une des obligations des Etats membres de la DCE, inclut l'étude des incidences des activités humaines sur l'environnement et l'analyse économique de l'utilisation de l'eau pour l'ensemble du bassin.

Le défi s’accroît si l’on pense aux nouveaux voisins avec lesquels l’Union européenne va partager ses rivières. Avec la Turquie notamment, la gestion des eaux partagées devient un enjeu très sensible avec des implications politiques majeures qui risquent de rendre très difficile l’application de la directive cadre.

La gestion des eaux transfrontalières peut être une composante de la prévention des conflits. Mais à l'inverse, sur certains territoires où la question du partage de l'eau est vitale, la résolution des problèmes de gestion transfrontalière ne peut aboutir sans la résolution préalable des questions de sécurité entre les pays concernés.

 

Gérer la connaissance

L’innovation technique et l’amélioration des connaissances scientifiques sont des éléments vitaux pour permettre l’atteinte des objectifs fixés en Europe et au niveau international. Certains domaines nécessitent encore de nombreux développements qui devraient permettre aux décideurs de prendre les meilleures décisions.

Les derniers programmes cadres de la Commission européenne pour la recherche ont consacré de nombreux moyens au projet de recherche dans le domaine de l’eau et les perspectives du septième programme cadre sont encourageantes.

Mais le constat aujourd’hui au niveau européen est la difficulté de passer de la connaissance à la pratique. L’interface science / politique ne pas fonctionne suffisamment bien et la facilitation des échanges entre le monde des décideurs et des chercheurs doit être poursuivie et renforcée.

 

Appréhender le changement climatique

L’impact du changement climatique sur les ressources en eau est un enjeu majeur à l’échelle de la planète. Les modèles prévoient un accroissement des évènements hydrologiques extrêmes (inondations, sécheresses) avec une augmentation de leur fréquence et de leur sévérité. Ainsi par exemple les zones arides, les plus démunies en eau, se retrouveront-elles avec des ressources encore plus limitées. La mise en œuvre de mesures d'adaptation est dès aujourd'hui indispensable.

L’acquisition de meilleures connaissances des scénarios d'évolution du climat à l’échelle régionale ainsi que leurs conséquences sur les ressources en eau est un véritable défi. C'est d'après ces informations que le développement de mesures appropriées sera rendue possible. L'Europe est ici à ses débuts mais des réflexions sont d'ores et déjà en cours et l’Allemagne en a fait une de ses priorités pour sa période de présidence de l’Union européenne. Mais la question doit également être anticipée dans les pays en développement où l’augmentation des fréquences et de la sévérité des inondations et des épisodes de sécheresse peut avoir de très graves conséquences sociales, économiques et environnementales.

 

Faire de l'eau une priorité dans les agendas politiques

Une des questions clé reste bien sûr les moyens financiers de mise en œuvre de ces politiques de protection et de gestion intégrée des ressources en eau. Les infrastructures et les aménagements liés à l’alimentation en eau potable et à l'assainissement nécessitent des fonds conséquents. Le principe de « l’eau paie l’eau » doit s’appliquer en Europe comme ailleurs, mais avec des nuances liées aux contextes sociaux et économiques. La solidarité, qu’elle soit intra-européenne à travers les fonds régionaux, ou externes, par le biais de l’aide au développement, doit permettre de faciliter la réalisation de programmes et contribuer à la stratégie financière du pays.

Afin d'aider à la mise en œuvre des politiques de l'eau et des mesures de gestion des ressources en eau, des instruments financiers européens sont mobilisables que ce soit pour les Etats membres ou les pays tiers. Mais ces instruments ne peuvent être mis à disposition que si l'eau a été préalablement inscrite comme une priorité dans la programmation du pays.

Les programmes de développement ruraux de la Politique Agricole Commune peuvent par exemple soutenir des actions qui contribuent à limiter les volumes utilisés pour l’irrigation ou bien encore accompagner des choix de cultures moins gourmandes en eau, mais encore faut-il que les Etats membres aient inscrit ces actions comme priorités dans leur programme. Il en est de même pour l'utilisation des fonds régionaux (fonds structurels et fonds de cohésion) qui peuvent être mobilisés pour financer des projets d'eau et d'assainissement notamment pour les dix nouveaux Etats-membres qui doivent se mettre à niveau.

De la même façon, l’aide accordée par la Commission européenne aux pays partenaires s’appuie sur des programmes dans lesquels un certain nombre de priorités sont inscrites. Si l’eau ne figure pas parmi les priorités des gouvernements (notamment dans les documents de stratégies de réduction de la pauvreté pour les pays concernés), aucune aide dans ce secteur ne pourra être apportée.

Il est donc de la responsabilité des états de faire figurer l'eau comme priorité dans l'agenda politique. Sans volonté affirmée, les politiques de l'eau –qui ont des incidences sur de nombreux secteurs économiques- ne seront pas à la hauteur des enjeux et ne bénéficieront pas de possibles supports financiers.

 

Conclusions et perspectives

L'Europe de l'eau recouvre deux facettes différentes, qui, si elles semblent disjointes au départ, comportent des passerelles.

La politique de coopération au développement intègre bien évidemment des aspects propres au monde du développement et la politique environnementale fonctionne selon les règles imposées aux Etats membres.

Mais l'expérience acquise par la mise en œuvre de la politique de l'eau a servi de fondement conceptuel pour la définition de la politique de l'eau pour les pays partenaires. La gestion intégrée, au niveau des bassins, constitue le cadre dans lequel les Objectifs du Millénaire doivent être atteints. Dans le domaine de l'eau, les principes que l'Europe promeut dans le cadre de ses relations extérieures sont appliqués au sein même de l'Union.

La directive cadre sur l'eau est le premier exemple de mise en œuvre de gestion intégrée sur un si grand territoire, couvrant des contextes physiques, économiques et culturels variés. L'Europe de l'eau est aujourd'hui un laboratoire dont les résultats d'expérience et les leçons tirées peuvent être mises à profit pour enrichir la politique de coopération.

Les nouveaux enjeux de la directive auxquels les Etats membres sont confrontés sont partagés bien au-delà des frontières de l'Union. Intégration de l'eau dans les politiques sectorielles, participation du public, gestion transfrontalière, prise en compte des impacts du changement climatique et gestion de la connaissance sont autant de défis qu'ont à affronter tous les pays désireux d'assurer une gestion durable de leurs ressources en eau.

La définition de priorités claires et la mise en œuvre des décisions techniques et financières dans un processus de planification à long terme est la condition fondamentale pour y arriver.

Si l'on peut prévenir des situations de crise ou anticiper les demandes de certains usagers, on ne peut modifier la répartition des richesses en eau. Seule une gestion adaptée aux conditions locales avec des objectifs ambitieux de préservation des systèmes aquatiques mais raisonnables et compatibles avec les nécessités de développement permet de résoudre l'équation parfois délicate entre ressources naturelles et développement.

Les politiques de l'Europe de l'eau répondent à cette ambition afin que chaque citoyen –européen ou non- puisse bénéficier de ressources en eau de qualité en qualité suffisante leur permettant un accès durable aux services d'eau.

 

Ce texte reflète le point de vue de l’auteure et pas nécessairement celui de la Commission européenne

 

Sylvie Detoc
Commission européenne
Direction générale Environnement
sylvie.detoc@ec.europa.eu